政府预算程序与透明度问题的政策透视

发布时间:2020-06-15 来源: 感悟爱情 点击:

  

  政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划,是政府组织和规范财政分配活动的重要工具,在现代社会,它还是政府调节经济的重要杠杆。国家财政资金主要是纳税人以税收形式向国家提供的,政府的这些钱怎么花?为什么花?必须接受纳税人的监督。我国的财政预算编制粗糙,随意性大,提交给人大的预算报告过于简单,不利于人大代表和公众审查。改革政府预算程序,加强预算的透明度是建设法治政府、民主政府的必然要求。中国人民大学公共政策研究院邀请知名学者,共同探讨政府预算程序与透明度问题。

  

  ●毛寿龙:中国财政透明度的问题与未来去向

  

  毛寿龙:今天的政策论坛主题是预算程序和透明度问题,有四位学者来讲,第一位是我,第二位是冯兴元博士,他英文很好,德文比英文更好,还编了很多书,像大家都看过的,社科院有一套黄色硬皮本,现代西方思想丛书,很著名的。他主要研究农村金融问题,财政预算,地方政府竞争等问题。他讲宏观的、我讲微观的。第三位是是李炜光教授,目前正在天津到北京的火车上,天津财大科研处处长,也是专门研究财政问题的,估计会讲一些宪法方面的问题。还有国家文化部的研究员刘军宁,他原来在社科院政治学所,现在文化部文化艺术研究院任研究员,也会从宪政方面讲讲财政问题。

  今天是四位一起讲,讲完以后,我们有些学者,博士有空的话给我们做点评议,同学可以提出问题。我先从小的角度来讲,给大家看一幅图画,知道这个楼的名字吗?这个楼是一个县的县衙,市委市政府人大政协大楼。最近一个地方领导带我们看一些地方,路上说我们路过的一个县有一个大事,有一个楼被当作天下第一牛县衙传颂,网上传说这个楼的造价为20亿人民币。实际上这个楼花了2.38亿。这个事情传得很广。当地官员介绍说,这个楼花的钱,2.38亿的来源是原来政府的破楼,财政局,人事局等部门房子拆掉依靠土地置换得到的钱。盖完楼以后,没有想到反响那么大。跟我在一起有几位记者,他们说记者同志是否关心一下这个事情,帮我们说说。我说这可能有困难,天下第一牛县衙肯定是新闻,全世界都会传播的,如果说网上传说是20亿,现在成了2.38亿,就不是天下第一牛县衙了,如果不是就不是新闻了,就没有人听了。

  这体现出一个问题,那个县都在搞拆迁,拆了以后土地增值。我看见一个村,家家户户都是别墅。如果一幢别墅250平米,如果在城里的话是2万/平米,那个楼全部花销30万,其中有9万块钱是县里面通过拆迁节约土地复耕后获得的土地指标给他们的钱。他们通过把原来的老房子拆掉,整合出1803亩地,复垦作为耕地,因为我国耕地有18亿亩的红线,但并没有说耕地在哪,也没有说种什么的。如果是商业用地的话,这边的房子可能是1块钱/平米,那边的房子有可能是2万/平米,拿了1800亩地的指标,政府在另外一个地方搞了一个农业开发区、工业园,弄了很多钱,最后匀出5400万分给村民,每家大概是10万块钱。政府出一半的钱,老百姓自己出一半的钱就可以把原来的破房子改成现代化的别墅。做这个置换,大家大概不会有意见,因为农民都得利了,经济也发展了。这个过程中,顺便把政府也置换了一下,老百姓从破房子搬进了别墅,政府也鸟枪换炮,盖了个很气派很风光的大楼。办公条件好,官员都不想回家,在那儿加班工作。显然是好事,但一上网,就成了问题大楼了。

  很多网友在网上看见这幢大楼的时候不知道是怎么来的,只是感觉太漂亮了,一个县政府怎么有那么多钱整出一幢楼呢,肯定是民脂民膏,历史上修房子亡国的有秦朝的阿房宫,历史上谁修房子大臣就会说不能修,因为会亡国的。修房子历来是非常大的事情,美国有一个白宫,很大,但名字翻译错了,应该是白房子,平民化的,所以没有亡国。这个楼了解了运作过程,应该不会有啥问题,但因为大家不知道过程,所以有问题。问题出在哪儿呢?应该是财政信息不透明的问题。如果这个问题解决了,这个楼也就不是什么大事了,至少在目前的背景条件下。当然这是一个个案,我听当地的官员讲,这个事情如果老百姓同意是没有问题的,大家是这么运作,通过市场,把资源变废为宝,把破房子转变成好房子,是好事。

  除了这个故事,报纸上和网络上也有与财政有关的故事。我首先讲故事本身,第二看政府的对策或者是可能的对策,第三分析未来的发展方向。我这里不建议他怎么样,但是我想讲讲我认为他会怎么样。比如我会看大学里面的学术现在都讲不够努力,我会说不努力的人未来想有出息是相对比较难的。我不会说你不努力而应该努力,这是建议,这里先不提建议,而是分析未来的趋向是什么,里面会有什么矛盾的地方。从某个意义来讲,在大学里面用功读书的人,出去也很少有挣大钱的。我前天路过一个工厂,当地的人介绍说,这个厂的老板小学没毕业,基本不认识字,但是大老板,而我博士毕业现在还是辛辛苦苦教书,没有啥资产。但那个老板也有自己的办法,应该说很好学的。比如说记电话号码,那个老板只认识阿拉伯数字,不认识汉字,所以他要记县委书记的电话,就画个党徽,记县长的号码画个国徽,公安局长的号码画把手枪,派出所长是现管的,所以画个长枪。所以我们不能说好好学习肯定是可以的,但是不好好学习也是可以的。这个人只是小时候没有这个运气,这个人除了不认字以外,其他的东西学得很认真,也知道怎么管理,他手下有一堆博士,硕士,本科毕业的,而且他对这些人都很尊敬。他有他的办法,大学毕业的人有这些人的办法。大家说我好不容易读书,之后还是给你打工,是不是亏大了,是不是不用读书了。朱元璋也没有读多少书,但是给他当宰相的人都是饱学之士。这些都是个案,但不是大数。从大数来说,不管怎么说读书读得多的人,还是比不认字的人要强得多,读书还是有用的,说读书没有用,回家种地也就只能种地了。这里到最后我要说一下,从解释、理解到诊断和规范是有差别的。

  先来看几个故事,故事里面都有一些倒霉的人物。第一个是南京一位官员,抽着一支烟,南京的“九五之尊”,媒体记者给他拍了一张照片,他手稍微抬起的,网友们一看是一块据说值十万的名表,那包烟也是150元一包的。因为这张照片,南京有关方面就把他免职了,南京的纪委要去调查他的事,结构查出涉嫌贪污200多万。历史上惩治贪官比较厉害的是朱元璋,他把一年内所有考上的进士很严厉,第一年就杀掉六个,第二年基本上就都不是坐牢就见阎王了,这是严厉处罚的结果。还有一个是东阳审计局局长,也倒霉了,被披露的是娱乐场所的消费账单,而且是2003年的账单,是这个局长签的字,如果不是他花钱他是不会签字的,他签了自己的名字,而且还留了电话号码,不知道他现在的结果怎样,肯定也会受当地纪委审查,如果报了这笔账就要责成自费。说起这个事,当地官员说03年的单子,居然给人炒出来,肯定有是人要害他,感觉很冤的,就好像辛辛苦苦几十年,一夜回到读书前一样,现在可能连自由都没有了。还有一个故事是,一个旅行社的小办事员不认真,把账单掉地上了,有人捡到了,扫描放到网上,大家一看,某某出国考察团去了拉斯维加斯,这个城市是明令禁止去的城市。每个人的花费是五六万块钱,我国农民的年收入才一万块钱,哪怕是富裕的地方一个人出国五六万块钱还是很贵的,更不说有人陪着他们,还有人给他们付账。因为工作没做好,出国旅游的账单被曝光出来。估计也倒霉了。有人说做老师好,有两个假期,其实我们假期基本上是做自留地的活,你让我休息我也是干活的,真正羡慕的应该是学者可以全世界跑,全世界开会、访问,这是没有人说的,只有官员满世界跑才有人会讲,除非到了一定的级别,像克林顿、希拉里那样的,一年到了187个国家,需要花多少钱啊。据说第三个事情也有人被处理,虽然不知道最后的结果是怎样的。

  这三个案子有一个共同特点,官员抽名烟,喝名酒,高消费。这些高消费情况在中国政治体制改革前不会有很大的变化,官员喝茅台的积极性还会很高,茅台还会继续涨的,从一百多涨到二百块钱,但不会像ST股涨到从几百万、几千万。基本的判断就是以后如果用选票了、民主化了也会出现这样的问题,跟台湾一样,还是喝酒成风,我估计我们的茅台酒不管什么情况还是会涨,而且生产茅台的那个地方我看过,不可能生产更多的茅台酒,它的产量是有限的。

  这些案子正是在这个背景下发生的。所以,都有一个特点,就是各方面在私下都是可以接受的,官员也不觉得给他一条烟就贪污腐败了,企业家也没有说送条烟必须给我办什么事,据说递烟是非常正常的事情。如果递个烟不正常那是20世纪80年代的事,当时有个故事,说有人要去办事,左边兜里搁长乐烟,右边是玉溪、大重九,他进官方办公室办事,逢人便发一根,但碰到个女的就没发,出来觉得这个事肯定办成了。但他还没有出门看到这个女官员自己拿一了个烟点上了,他就三天没睡着觉,害怕事情办不成就没去办,这是80年代递烟的故事。但现在把烟拿出去求人办事肯定是办不成的,最低只能起到润滑感情的作用。有些腐败官员和行贿者已经发明了新的方法,我前两天听说义乌还是哪个县城,不卖烟只卖烟票,行贿者把烟票买走,送出去官员再把烟票卖还给他,卖的时候价格低一点,最大的面值是一百条烟,价值8万,回收7万,倒卖者挣1万块钱的差价。为什么不给8万现金而送一百条烟的烟票,因为如果是现金抓住了就是贪官,如果是烟则已经是被大家接受了。

  曾经有一个贪官被查,在他办公室搜出很多的票券、购物卡,有很多购物卡都没有消费,办案人员找到以后一看,有一些已经过期了,没有消费,这等于是商场赚钱了,但腐败额度计算的时候,购物卡值80万,虽然可能有60万已经过期了,还有十万是今年刚送的,但无论过期没过期都计算在腐败金额内,所以说他比较亏,没有花出去钱给人挣走了,但坐牢的是自己,有高度的“利他主义”精神。当然,我们现在的正式规则是不允许的,哪怕是送烟送礼达到了一定的案值也是很麻烦的,因为朋友之间不会送非常贵的东西,老外更不会送很贵的东西。过去,有一个日本人想习武,见到老师就说我会送你礼物的,结果送的是一支铅笔,老师心里非常的气愤,但还得表示感谢,这就是老外的风格,如果送贵重的东西人家会问你有什么想法。这是个潜规则和显规则事情。就现有曝光的官员来看,如果是生活中我们看到人家抽烟不会认为有什么问题,但照片上了镜头上了网,这个官员就倒霉了。我们回头看这个规则是否会有所改变,或者我们问,假定要改变规则,什么时候这些规则会受到这些事情的冲击呢,我们先讲了三个故事,然后分析故事的特点。讲完了以后,我是理解了,因为我太理解这个事了,所以我见到有人抽好烟,我绝对不会想这个人是腐败官员。很多人也不这么想。如果张局长手上拎一个好吃的东西,很多人就会想张局长今天又有谁送你东西了,就算张局长那天手里拎的是自己买的东西,人家也会说是别人送的。比如张局长有时候出国在免税店买了瓶洋酒回来,别人看见了,或者说我是张局长的朋友说,张局长拿条烟来抽吧,张局长咱们喝酒聚餐,能不能从家里带瓶酒,张局长没有腐败,但他的朋友认为他腐败,结果张局长碍于面子只好自己买了送人,但大家是不会相信的,因为我们认为张局长是腐败的,而且是合理腐败,也没有想到他不收那些东西,但在朋友面前不能丢架子就自己买了一瓶,之后拿过来大家分享了,他就变成了我们不同期望的牺牲品,他就算是好人我们也认为他是坏人,当然是理所当然的坏人。很多人已经这样了,包括亲戚朋友都那样,一聚会就说谁当官谁花钱,这点是社会普遍的存在和认识,连我自己也有这样的认识。现在有两种人不这样认为,一个是网友,义愤填膺,要么穷追猛打看这个烟是什么烟,这个人是什么人。现在有人举报谁拥有四套房子,政府也受到很大压力,必须紧急处理这些事,如果不处理对政府的影响非常大。一般的反映就是说,大家私下都感觉这个人倒霉,叫做祖坟的风水不够好,或者说做什么事情的时候没有看黄历,有些事情没有注意,自己不小心跑到大会上抽烟,干嘛要在人家照相的时候抽烟,那么小的事情受到这么严厉处罚。

  现在抛开故事,如果我们把个别的问题转变为普遍的问题,我现在把故事里面特别的话题说出来,这些问题一部分是公款消费的问题,那个局长说这个烟是公款接待,不是受贿的,公款买的,每个局领导来了都要给,但这个记者很厉害,说那天开会你就是领导,没有别的领导,你自己抽烟,而且说烟用来招待记者了,但很多记者都说没有抽过烟,也没有分过烟,(点击此处阅读下一页)

  说明这不是用来接待而是你自己抽的。这就是一个出格的吃喝玩乐支出。

  一般来讲,如果把这些东西公开了,这个问题基本上就没有了,关键很多东西是不公开的秘密,或者是公开的秘密,但不是正常的公开,是小范围的公开,一旦上网了以后,现在官员至少有点惊醒了,麻木的腐败性的消费,很多官员会想政府的财政支出的确应该向发达国家学习。什么时候有这个动力呢?官员也不想吃喝了,也不想接受礼物了的时候就有了,网络让这个事情形成了导火线。如果是公开了,现在是小范围的公开是没有事的,但大范围的公开就是有事的,这是一个差别的。

  我们现在回头看相关的举措。我们从故事中讲问题,对政府来讲有几个问题,我们坚决不承认这是普遍现象,只是个别行为。有的官员说为什么要抽烟呢?因为有人送,送了放在那浪费还不如就抽吧。为什么要吃饭?因为有人请我。为什么不拒绝?哪好意思拒绝呢。不管怎么样我们来看看相关的举措。一方面是接受这些问题,但政府现在肯定是不承认的,如果发现了纪委就会查处,而且对老百姓要有交代。不会认为官员普遍腐败,如果普遍腐败,那就没得救了。

  第二是加强控制,现在公车的控制已经越来越严厉了,过去官员用的如果是高档手机,纪委马上会把官员手里面的手机直接收走,说这是奢侈品,但手机工作联系很方便,所以,收一批买一批,现在不用收了,因为连卖菜的都有手机了,现在基本上都是私手机公用,你们当班长的班费给你们补贴花费吗?没有的话,为班级办事,就是私机公用。现在对公车加强管制,公车周六、日不准开。有规定说在娱乐场所门前不允许停靠公车,后来发现娱乐场所的门后有停的,又加一条规定,娱乐场所门前门后都不允许停。有规定严禁穿制服模样的人出现在娱乐场所,人家就把衣服反着穿。虽然是上有政策,下有对策,但严格控制还是有好处的,包括吃饭经费,一年不允许超过多少,每个人都额度,按级别规定。但有人说今天这个额度要到期了,没有花完明年会缩小额度,所以剩下的就找朋友赶快消费掉。但不管怎么说有控制比没有控制强,规范接待集中接待。还有一点是官员的收入和财产是否公开,最近炒得比较热的新疆的阿勒泰,已经挖出有人在什么地方买房子,只要有公开就有人挖,如果住上别墅的话问题就更大了,在北京一套别墅几千万,原来一个别墅一百万,现在涨到三千万了,三千万基本上就是死刑了,原来也就判五年、十前,房价一涨肯定判死刑了。这是相关的举措,只有后面两条涉及到信息公开问题,现在是慈溪公开了、阿勒泰公开了,那两个地方纪委公布了,也有很多人置疑,礼品栏都是0,没有说今天收一盒烟,从哪收来的,但明明有人看见他们在抽好烟,估计不是自己买的。

  我们要分析不同的认识和不同的因素,现在看手机原来是大哥大,很贵的,是地位等级的象征,那时拿着手机的肯定是大款、大官。而手机现在基本上没有关系了,因为谁都有。公车改革有进展,但是目前越来越不是重视这个问题了。有人给了一个数字,2千亿政府采购,500亿是车辆支出,但越到发达地区明显的感觉是那个地方官员的车还不如坐老百姓的车。如果官员开的是好车一般是借朋友的,我见一个县长的车,1.8T排量的帕萨特,相当于副处级干部的车,正县级才可以开2.4的本田,副县级开2.0的,有一个朋友说2.4比2.0便宜,就写成2.0,有人要充大,本来是1.8T的奥迪,非要将外观改成2.8的了,纪委发现了就查,结果是改装的,虽然没有处理但是很丢人。一般要改装也是大排量改小排量,哪有小排量改大排量的。用比较好的车接待领导比较好看,用2.8的车来接待你,就觉得够面子,这可能是关键。在发达地区公车消费已经慢慢的改变,很多人已经用私车干公家的活了,哪怕一些办事的、一线的民警,他家里富,爸妈有钱,开的车是奔驰宝马,局长开的车比他差远了,而他说有份工作就可以了,钱是无所谓的,感觉在政府机构干点活有贡献。我见过一个老板的女儿,天天想做的事情是做NGO,不想赚钱,说她妈妈一心为自己挣钱,她要为人民做好事。她去做事,开着妈妈的宝马,估计对当官的,做NGO的,都是冲击。

  公款出国现在已经引起了重视。公款消费受到了限制。但企业家家慢慢也会成为官员的钱袋子,官员出去的时候找企业家付钱的情况比较多,因为公款受限制,又不想有人行贿,公款又吃不成了,企业家想帮你忙,过年的时候请客就找个企业家来付钱,这样会好一点。实际上这也是权钱交换,只是变相的。政府支出预算阳光化是社会的问题、利益机制的问题,社会是推波助澜的。比如刚才讲的张局长,本来是海瑞,自己买了烟别人认为是其他人送的,自己买了吃的别人也认为是其他人送的。这种冤枉是鼓励官员受贿,社会有变革的动力,但约束力却不是很强,现在杀伤力最大的主要是两个,一个是上级政府,如果他严格要求你还顶风作案就抓起来处理了,还有一个是记者媒体报道或者说是网络公布搜索,谁的事情公布到网上谁就下不了台,你要会受到处理。如果你说别处理我,我还知道很多人,他们都抽这样的烟,李四逮住了说看见张局长也抽这个烟了,看到我们县所有的局长家里都有这个烟,一查就查出来了,然后把所有的官员都端掉吗,这很难的。好像我现在是老师,我说现在发现了一个情况,某个班抄袭现象比较严重,我发现一个处理一个,被开除那个人说,我知道谁还抄了,假定抄的人比较多,有时会有这样的情况,老师碰到这种情况一般是睁只眼闭只眼,“服务型执法”,只能批评教育不能把一个班都开除了,不然学生也没有了。官员也有这样的问题,如果有一个官员把所有的官员都咬出来,所有官员都被杀掉在历史上是没有的,如果有的话只有一个人就是朱元璋,用锦衣卫把官员抓过来,问你贪污吗,不贪污的就打到你认罪为止,抓一个杀一个,最后把所有的官员都抓起来,像胡惟庸怕朱元璋会查自己,就把别的人都找来交朋友,他想皇上不能把那么多人都杀了吧,结果真的就全都杀了,最后杀的自己的孩子没有可用的将才,叔叔一起兵,就把皇位给夺了。

  网络目前似乎正在改变情况,可能会提升政府公款消费的道德标准,当然目前是否真正的提升了政府公共支出的标准,现在还看不出来,至少已经有这个趋势。过去,我们的官员都麻木地认为吃点喝点抽点没事,但网络已经提出这个事情。政府房子修得好一点是不是一个问题,哪怕是置换的用这么多钱是不是一个问题。如果你是县长修了这个楼,里面的人都不愿意回家,都喜欢加班了,因为楼里面太舒服了。这显然是一个好事。但不管如何,在人说是奢侈浪费面前,总是有点道德上说不清楚。这是目前的背景,政府信息公开通过网络起到了很大的作用。现在我们分析的是在这么多因素的作用下,最近的将来会发生什么事,各种各样的小事,也是大事肯定会继续出现,网络会让更多的官员出事,因抽烟出事的官员肯定不只他一个。过去警察总喝酒,一喝酒就容易出事。周永康当公安部部长的时候,下达了五个命令,其中一个是禁止警察上班执勤期间喝酒,只要喝酒一律开除,他们叫脱衣服。公安部动是真格的,但是开始还有一些警察以为是说说,还是继续喝酒,公安部的人知道后就立马出动,拍照送到医院检查,含有酒精立即开除,所以现在警察基本不喝酒了,可能也有喝的,但是喝酒的很少了。至少我去公安机关的时候看到他们中午的时候一般不会喝酒,晚上喝也是因为不用执勤,如果值班他就会告诉你不能喝,但他们说跟我喝酒表示对我的尊敬,就拿茶水代替。各种小事累计的结果,有可能使制度上做一些规范,或者说走向阳光的运作,也有可能起反作用。因为这会涉及到预算的问题,大的预算程序,会不会因为小事情的推动而有很大的改变,基本上还需要政治家作较大的努力。

  最后我们看有什么理论可以用来分析这些问题。第一,人的理论,官员素质,技术性的标准等等,我想人一个人你问他的时候,他肯定说是要做好事的,为什么要做坏事啊。一般你要问人家会不会闯红灯,人家肯定说不会,但几乎所有的人都闯红灯,我不闯就只能傻呼呼的等。我见到一个人戒烟了,他说戒烟了就没人送了,所以到底是别人送你才抽,还是你在抽别人才送的呢?当人与人之间关系不平等的时候,在中国,官员之间的关系,人与人之间的关系是不平等的。比如喜剧都不一样,小沈阳明明不像个爷们非得叫自己纯爷们,小沈阳是一个社会的弱者,有理想有抱负又有点扭曲,是小男人的喜剧。中国古代考科举就要求相貌堂堂,如果长得难看是不可以参加考试的,而其字还要写得工整漂亮,所以古代人天天练字,现代人不练字因为字写得好没有用。在这种背景下,相貌堂堂,威风凛凛是强势的,弱势的是小男人,是取消的对象。

  其实这种情况很大程度上是制度背景导致的。为什么官员会抽烟,为什么有人会送礼?这背后是权力等级和制度,现有的制度是怎样的,什么样的制度导致了这个问题,为什么希拉里公款消费没事,克林顿带着太太、带着他的女儿全世界到处玩没事呢。现在中国的官员说我们也要像美国总统那样,我们能否带着太太、女儿一起出国访问,现在有带太太的,但好像还没有带女儿的。这跟制度有一定的关系,信息理论认为信息不对称导致这一问题。比如刚才的政府大楼,如果刚开始制度确定好,这些钱可以这么置换,那么置换的时候要符合什么要求,刚开始设计都是公告过的,当地的老百姓政要参与过的,人大审查过的,认为应该这样修,那么这个大楼可以这样修,也有利于政府工作人员积极性的提高。现在即使刚开始程序走下来都是很好的,除了这个事情你说我们走过程序,问题也要小一些,现在实体上的解释和当时制度上的解释具有不同的效果。如果只是等着别人选择,你才有选择,这是相互之间的抵消,没有沟通的过程,这个时候我们会发现很多东西是黑箱操作,结果要对人有很高的信任是很难的,除非我对你有信任。

  第三,落实到制度研究的话,包括对制度的程序、技术上,包括预算的技术,最基本的制度上,我们可以这样设计:花钱的不管钱、管钱的不花钱,一般来讲这个钱就比较安全,管钱的说这个钱不是我花的,花钱找他,但是我管钱,我不管事,这就会产生一定的约束。有了制度上的约束,有点什么钱也无所谓了。回头再讲,朱元璋时期政府官员的工资是比较低的,如果是清官没有职务消费只能维持很低的消费。那个时代有几个非常穷的官员,连皇上都不相信,他们家徒四壁、衣服打补丁,方孝孺的爸爸是掌印的,抓他的时候特别的穷,虽然是好官也被干掉了,于谦也很穷,杀他的官炒家,没有看到啥东西,皇上知道了都后悔杀他,海瑞是清官,也很穷,洗衣服都是亲自动手的。天津有一个民警也很廉洁,做很多好事,但穷得叮当响,家里人看病也看不起,最后自己也营养不良,累死了。显然如果没有别的副业基本养不活家。从中可以看出,我们现在工资高点,以前一个部级官员二三千块钱,而现在一个部级的企业,最高工资限制280万人民币,大约是40多万美元,相当于美国总统的工资了,陳水扁卸任之前也是80万美元。一个部里面的副部级官员调动一下就是280万,一回来就又没钱了,如果老百姓支付得起这个工资,愿意付这个钱,我们哪怕是别的地都建官邸,当官的时候住进去,不当官的时候出来,280万,干几年也有自己的钱,也比自己胡作非为强。这就是说因为自己管钱,又要管花钱,为了避嫌就把自己搞得很清廉,结果连做事都做不了,不能做符合他身份的一些事情。据说这涉及到高薪养廉,至少是适当的薪水,把职务消费转变成他的薪水。

  今天我主要是给大家讲故事,里面的分析思路只是我的意见,大家听完故事可以找很多理论来分析。这里一个是诊断性的,一个是解释性的,理解性的,理解得越多越可能出问题,可能越麻木,诊断的越多可能会义愤填膺,两者综合可能会更好。谢谢大家,就说这么多。

  

  ●冯兴元:中国的预算法问题和改革思路

  

  冯兴元:我们的预算法最初叫作《国家预算管理条例》,是1991年发布,1994年废止的。现在的预算法是1994年通过,1995年1月1日正式实施的。另外,1995年11月国务院常务会通过了预算法的实施条例,实施条例是国务院行政部门搞的。预算法出台的背景是94年搞了分税制的财政体制改革,主要从收入方面确定了中央和地方的分税制的关系,与之相适应的我们出台了第一部关于预算管理的基本法。这部预算法有何特点?我们规定的是国家一级政府一级预算,所以我们有五级政府就有五级预算,不具备设立预算条件的乡可以不设立预算,我们反过来看现在很多地方搞的乡财县代管,从法律上说的话,还是不违背法律的。(点击此处阅读下一页)

  因为行政部门可以说这些乡比较落后,不作为独立预算层级,从法律上是讲得通的。关键的问题在于行政主导,我们的财政管理体制是行政主导的。美国Da法官马歇尔讲过,税收的权力是事关毁灭的权力,就是说财税体制的背后就是一个权力体制,预算的真正属性是政治,是权力。核心的基本的权力是不应该从立法部门转移给行政部门的,而中国恰恰是财政管理体制由行政部门主导和控制。预算法里面规定了由行政部门来管这一摊事情。这也就是说立法部门把最基本的权力都放弃了,这是不对的。具体怎么规定的呢?预算法规定了中央预算与地方预算在有关收入和支出项目的划分方法。按照预算法,收支项目按中央和地方之间的划分,地方向中央上缴的收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。

  财政管理的权力已经被行政部门占有,相当于保姆或者管家本来是执行的角色,是做一些家务的,而主人现在写了授权证书,说家里钱怎么花,都由我家保姆或者管家负责,这就是本末倒置了,现实中基本的财权是不可能交给保姆或管家的。再看看国务院出台的预算法实施条例里面是怎么规定的。按此,分税制财政管理体制的内容和实施办法,按照国务院的有关规定执行。这里面更加明确了分税制的财政管理体制,税收怎么划分,一部分是中央税、一部分是地方税,一部分是共享税。共享税就是税收在中央和省之间分配,但由国务院的有关规定来分配,很明显是人Da法律授权由行政主导的财政管理体制。再看行政主导的特色体现在预算法的哪些其他方面?比如说预算收入应当进行统筹安排使用是没有问题的,但确需设立专用基金的要由国务院批准,预算外资金的管理办法由国务院另行规定。一个是专用基金项目,一个是预算外资金管理都是行政控制的。第三个是地方政府发债的权力。预算法规定,一般来说地方政府不允许发债,但是国务院可以另行规定,或者是法律可以另行规定。

  我们的预算分中央预算和地方预算,预算法里写了地方预算,把省、自治区、直辖市,省以下的地级市、县乡的预算纳入地方总预算。省和省以下的各级政府预算加起来的概念叫地方总预算。在我国的财政体制里面可以看到有一种准联邦制的架构,省级非常重要。税收也是一样。国税局是中央一级负责税收工作的部门,地税局是省一级负责税收工作的,省很重要的。这就涉及到有些上缴返还和补助都是中央行政主导的,而不是法律上明确的收入划分。我们中央预算、地方预算划分的具体情况没有写入到法律里面。93年起草的分税制改革的文件,94年按此推行的分税制改革,都是以国务院的文件形式实施下去的。我刚才讲的是,这本来触及最基本的财政法律法规。财政体制应该是核心的权力,不应该让行政部门来主导控制的。如果这样做,相当于行政部门总体上属于坐收坐支,“收支一条线”。在上述情况下,应该是由法律来明确分税制财政体制的内容,而不是游离于法律之外由行政条例执行,那是不行的。可以说,行政主导的“分税制财政管理体制”容易随意改变分税的内容,不属于真正意义上的“分税制”。因为没有真正从法律角度分税。收入划分权力仍然在上级财政部门。

  我们这种体制和结构下,中央政府基本上占有主导权。在划分中央和地方财政管理体制方面,中央政府有主导权,到省级,我们的预算法、执行实施条例里面规定,省以下的分税制由各省具体的制定,真正的做法就是上行下效,中央有针对地方的主导权,就不断的变换,改变税收分配结构,把主要的税种纳入自己的篮子,比如消费税100%,增值税75%归中央,进口产品消费税和增值税全部归中央,2006年近5000亿。个人所得税和企业所得税,本来是地方税,中央发现所得税增长非常快,就变成了共享税。国务院财政部又发条例规定,如果一个新设企业,企业所得税就归国税征收,到后来出现很多的纠纷,包括双重征税,因为稍微大一点的企业或者集团公司,企业可以在原来的地方税务局纳税,但有些企业新建了一个部门或者一个企业,就可能要两家都找上门来征税。同理,省对市、市对县都是一样的道理,上级存在一定的主导性。但下一级政府不是完全被动的,而是采取一些对策性的行为。如果上级政府要抽取的集中收入比较高的话,下级政府会叫苦没有钱做这个事情做那个事情,上级政府不得不增加各种补助,或者是转移支付,比如专项转移支付和一般性转移支付。

  预算法里面本身没有规定省及省以下各级政府的分税内容,也没有规定各级政府的事权和支出权,98年以后中国增加了财政支出的管理,出现很多试点,比如零基预算、部门预算、国库集中管理等,我估计有一些以后要写入修订的预算法里面。省、市、县的分税财政体制怎么做的呢,他们一般是中央已经通过对省的分税制财政体制,省政府还要对地市、县里面切取一块,中央切一块,省政府切一块,如果地市级政府还管县的话,推行市管县的财政体制,地市也要提取一块县级单位的收入。有些县比较穷,除了中央、省之外,地市也许会提供一部分转移支付。或者有的县里面本身有一些特点,比如江苏省溧阳市不穷,但那里有一个新四军的总部,是革命老区,常州市就给他提供几千万的专项转移支付。现在搞省管县财政体制改革,或者是扩权强县的改革,有一些获得转移支付额比较大的就反对推行省直管县的改革。但发现自己受到地市级政府制衡比较大的县,就想推行省直管县的改革,比如说江苏省张家港早就想成为一个副地级市,它现在是县级市,但这个县级市的财力非常大,2007年地方一般预算收入83.98亿元,全口径财政收入194.58亿元。但是张家港县级单位属于苏州市管,苏州是地级市,在争项目、政策方面经常会吃亏。张家口就有保税区,省级的开发区,在财政上与苏州的竞争更厉害,至于苏州能够为它提供什么所谓的服务,则是很少的,这样的县就要推行改革。比如苏州市在94年以后,在征税方面从张家港切走4%,剩下25%属于地方。省拿走一部分,苏州市还拿走一部分,可以看到增加了一个级次就多切走一块,如果采取市管县的话,对有些县市很不利的,因为各级政府都想多抽取一块,除非这个县本来很穷,本来就需要提供转移支付。

  上至中央,下至地市县的政府都保留改变收入分配的权力,占据收入的主导权,上级政府都想改变收入结构,并控制部分可支配收入的转移支付,其实专项转移支付是最黑的,背后就是一个个人或者部门的控制权。很多专项转移支付的控制权就是腐败的根源。农业部或其他几乎所有的部门都有专项基金,财政部自己还有作为财政单位不应该实施的项目,但是还管农业综合开发,这是不对的,因为其他专业部委应该更有能力搞农业综合开发。发改委的每个部门都有专项基金。设立一个基金,在经济学里讲就是设立一个“租”,叫“设租”,说白了就是利益。现在大量的地方政府跑部钱进,就是跟我们的行政主导的财政分配体制有关。大量的资源集中在行政部门,这些资源都是脱离于法律控制的,人大是没有办法控制的。在这种情况下,去年年底4万亿刺激经济计划推出以后,今年追加的1000亿元中央投入必须在40天内到位,即每天要审批大量的投资项目。如果从信息对称角度来说,这个问题是不可能解决的。信息不对称问题很严重,我们的集中权力体制在财政体制里面很明显,财政权力集中的体制的最大问题就是信息不对称,中央不能了解地方公民、地方居民的偏好,也不了解地方政府的偏好。如果由中央政府来提供地方的公共产品与服务,要么提供多了,要么提供少了,恰恰提供到不多不少的,等于是子弹对子弹对射,能够打中很难的。中央政府、上级政府解决不了偏好问题,这个偏好的取向,恰恰是民主财政的核心,就是要考虑到面向辖区内居民、公民的偏好和需求来提供公共产品与服务。

  在收入划分的过程中,上下级政府均重视维护双方的既得利益格局,上级政府在未来收入增量上考虑更多的集中下级政府的收入,一个是收入上尽量集中,支出方面尽量转嫁给下级政府。我们看到的这个图表显示的是04年各级政府本级一般预算收入的百分比,看后面五列,中央省级地级县级乡镇级,我们看最后的本年收入合计,中央收入56.4%,就是本级收入,省县乡地级都是比较低的,省级11%,地市级15%,县级12%,乡镇级6%,加起来的话才是43.6%。而支出、转移支付以后各级政府到底支出了多少,中央27.7%,原来是56.4%,转移支付以后,把税收返还、上缴的各方面算完以后,中央本级支出是27.7%,就是大量的转移到了地方政府,省级19%,地市级21%,县级25%,原来县级是10%,乡镇是7.5%,原来6%。根据国际上的定义,如果地方财政支出比例特别高表示分权大,这条规则是不适应中国的。国外各级政府的支出是和其所提供的各级公共服务挂钩的。而且有一大块社会保障支出不是地方政府负担的。从我的分析看,中国是权力集中的财政体制。收入权集中了,让哪个地区的哪一级地方政府多花少花,都是上级政府说了算。只看地方政府支出比率这一条的话,中国是世界上最分权的财政体制了,所以有个国际组织在中国写了一本书,说中国是财政分权最高的国家就闹笑话了。这实际上是混淆了事实。用一个国际上通行的概念不能描述中国的问题的,中国有大量的正式制度和正式规则,也有大量的非正式的制度跟非正式规则,我们也叫潜规则。通过文本分析来看中国财政体制是权力非常集中的制度。由于中央地方之间存在博弈,而行政又是主导,立法部门主动的让出权力交给行政部门,造成了上级部门有主导权,下级部门就搞对策,造成中国财政收入分配体制非常的混乱,不透明,很复杂。在中国研究财政的没有几个是专家,本来研究中国财政体制的人就不多,真正的专家更是少而少之。

  我们再看看四川省AY县的这张2005年收入状况表格。增值税,省拿走35%、县拿走65%,地市级没有参加分配,因为AY县的人口是150万,是农业大县,属于放权强县的试点县,增值税是省直管县的事情,地市级就不参与分配了。农业特产税取消了,屠宰税取消了。地市级参加的分税,就是专项收入里面的排污费15%。估计涉及到有些排污还是由地级市参与处理的。第二是税收的增量返还,消费税返还,企业所得税返还,个人所得税返还,收入超激素增长部分也涉及到返还。AY县财政收入的结构,首先是地方的一般预算,地方自己留下的收入,各项税收合计,农业税是0,那个时候已经取消农业税了,然后国有资产经营收益很低,才500多万,行政性收费收入2千多万,这个地方行政性收入是最大的收入,150万人口达到8800万。农业税取消了,原来2004年有1800多万元,但是取消掉以后就是0,这样行政性收费收入变成第一位。加上刚才讲的地方性的一般预算收入,加上中央级收入,就是中央拿走的部分4900万--中央拿走地方收入的二分之一。省级还有2600万。地方一般预算收入总计8800万,。县级基金收入,预算外收入还有一些,跟刚才8800万是差不多的,从比例上来说,县级的预算外收入为地方一般预算收入的80%到90%。转移支付相反是巨额的:有一项是中央和省的补助收入,中央和省返回的收入,返回加补助的收入5.9亿。从这里看,我们的财政体制已经非常扭曲了,大量的依靠中央跟省的转移支付,而一个健全的地方财政体制,要跟人一样的有一定的自立性,外部和上级的援助,应是辅助性的作用。从AY县的例子,我们看到财政体制扭曲的非常明显,自己只有8000多万收入,需要外部给6亿。有些税源是损失掉或者不允许开征的,比如原来的农业税取消了,而这个县恰恰是农业大县,有大量的农产品。

  预算法的法律责任规定,预算法是一部法律,但对政府违法行为都只是行政处分,要求政府官员承担行政责任或者得到行政处分,第75条说隐瞒预算收入,或者应该在预算内支出的款项,转为预算内支出的要纠正,所以政府官员的很多犯罪跟我们法律规定有关。如果怎么犯罪都只是行政处分的话,就没有制约作用了。

  预算监督审查包括预算、决算草案的编制和审批,而现在基本上只有审查、审批这块,还只是一个形式,因为缺乏可实施性。制度经济学里面讲制度必须具备可实施性,但这种制度是不可实施的。现在尽管有规定,人大或者是人大常委会可以审查批准之类的,但如果我是人大代表,你给我十大页的预决算报告草稿,我什么也做不了,要么弃权,要么反对,要么赞成,都是大数字是没有用的。预算法如果再不对预算作详细数据的规定,我们的财政部或者国务院递交十七八页的预决算报告审查批准是没有效果的,(点击此处阅读下一页)

  审批的权力等于没有权力。当然我们还是要肯定进步的,去年的预决算报告比以前要好,比如画了几个图,大概有四五个,大家可以看新华网上发布的内容。有人说我们的人大代表基本上看不懂财政数据,比如演员不一定看得懂,没必要写这么详细,这个理由是不成立的,关键看你想不想让人家看懂。预算时间安排也是一个问题,法律规定我们的预算年度是1月1日到12月31日,国务院每年11月10日前下达下一年预算的草案指示,然后中央的预算是12月10日以前报财政部,地方的省一级的是下年的1月10日报财政部。可以看到后面时间很短财政部可能根本来不及审核。你看美国的联邦预算就知道它是一本厚厚的书,网上也可以查到,内容非常详细,编制大概需要9个月,而审批时间是18个月。如果财政部真正要做好工作,能够让人大的一些专委会审查批准、审查预算的话,两三个月时间是根本不够的。美国国会的预算局,是一个很庞大的机构,很多专业人员在里面运作,美国政府部门编制预算的时候要考虑到国会那边,因为那边力量很强,要搞鬼很容易被识破,所以他们就会自我约束做好预算编制工作。这不仅是制度上的制衡,更是技术上的制衡。现在人大想推动预算法的改革,财政部有人说预算法规定得太严格了,超收收入也是游离于人大监督范围。超收收入处理的国际经验是使用上的审批制,大部分用于弥补赤字,我们的超收收入是预算收入时候写了多少收入,实际上决算的时候多少收入,这个差额就是超收。我们的超收收入全部用于追加支出,每年底突发突击性的花钱。总的来说,现在预算资金使用上缺乏知情权,缺乏透明度,公民的参与度很低,这些都是以后是需要改进的地方,谢谢大家。

  

  ●李炜光:中国的预算程序与透明度问题

  

  李炜光:今天讨论的问题是预算问题,我来讲不是说我对预算有多少研究,而是预算问题太重要了。目前学术界关于预算问题的研究还很不够。在实践层面上,我国历来非常重视税制改革、财政体制的改革,1994年进行了流转税制改革,推出了增值税,分税制也是1994年推出的,但财政支出方面的改革比较慢,2000年以后才开始逐步考虑预算制度的改革问题,但这以后的进展并不令人鼓舞。

  我国现行预算法是1995年制定的,到现在已经十四年了。这么长时间以来,预算法基本上没有动过,可是在实践当中却越来越感到它的不适应之处了,出现了很多问题。预算法修改方案也提出了好几稿,可是已经三次被拒之于全国人大会议的门外。为什么一个预算法的审议、修改的审议一时不能提交给人大代表讨论呢?税收问题大家可以敞开讨论,没什么太多的顾忌,但是对预算问题的讨论却很不够,甚至学界的研究也很不够,我们财经院校里面这么多老师,天天都在做研究,税制的文章铺天盖地,涉及到预算问题就少有人说话了。为什么呢?只因为预算离政治太近了。

  从本质来说,预算首先不是一个经济的问题,而是一个政治的、法律的问题,是权力的归属问题。过去有一句话叫做“国王的钱袋子”,说的就是预算。贵族会议把国王的钱袋子抢过来,这就有了《大宪章》,国王不服气再抢回去,于是就有了议会和国王之间的斗争。在英国,这个斗争至少进行了400年,甚至把国王查理一世的脑袋都砍了,起因就是征税问题。在法国,因修改预算、对第三等级征税,引发了流血的大革命,千百万人头落地,包括国王路易十六的脑袋,也是因为这个钱袋子。一个国家的改革发展变化到了一个非常关键的时刻,往前走还是往后退,还是走到歧路上去,斗争的焦点,事件的聚集点,经常就反映在财政预算上,这是人类文明史上的一个规律。现在中国恰恰走到了这个十字路口,再往前走就是要搞预算的民主、法治,往后退就是回到旧体制去,或者弄一个“四不象”的体制出来也不是没有可能。何去何从,就看财政预算改革如何,甚至能不能改革。

  对预算概念的理解,社会上,官、产、学各界的分歧是比较大的,以往的教科书里的预算理论也是靠不大住。什么是预算呢?一般认为是政府的财政收支计划,最多前面加一个“经法定程序”制定出来的政府的财政收支计划。但是这样解释预算显然是不够的。我们刚才说了,预算涉及到了政治,涉及到公民的权力,涉及到议会,在中国,就是全国人民代表大会的地位、职能,它的作用,还涉及到了人民代表大会跟政府的关系,这就不可避免地涉及到钱袋子在谁手里的问题,也就是我们说的权力的归属问题,权力怎么分割的问题。这么复杂的问题,怎么可能只用一个“政府的财政收支计划”就概括得出来呢?这是第一个没说清楚的问题。

  第二个没有说清楚的,就是应该给预算一个什么样的称呼。现在称呼就比较乱,主要有三种说法:政府预算,国家预算,公共预算,乱叫一气,也不清楚究竟是什么意思。这个称呼在中国非常有讲究,在西方没有国家财政、公共财政之争,因为没有那个必要,在中国就必须得说清楚,弄明白你这个财政预算跟以往的那个财政预算有什么不一样的地方。我们汉语是很讲究意思表达的。中国社科院的学者刚出版了一本预算教材,名字叫《政府预算》。“政府预算”是什么意思呢?政府的财政收支、预算的编制审批,还有执行监督等程序都好像是政府一家的事情,用汉语这样表达显然不太合适。又有人说用“国家预算”好不好?似乎也有问题。在中国人的观念当中,“政府”和“国家”是分不大清楚的,爱国跟爱政府差不多,大部分人分不清这其中的区别,这是个有天壤之别的两个不同的概念。公共财政的特点是为社会提供公共产品和服务,政府收税、制定预算只有这一个目的,这是政府存在的理由,或者说,是我们这个社会需要一个政府的理由,甚至可以说是唯一的理由,预算的特质就在这里。所以我主张目前还是用“公共预算”比较合适。目前由预算所反应出来的问题之所以这么敏感,说明我们以往对预算问题研究得不够,认识得不准确,把握得不到位。

  其实,人类社会遇到的很多难解的预算问题、税收问题,比如公开透明、税负过重、民生福利、官员腐败等等问题,这些都是表面现象,背后是因为没有一个好的制度安排。税征得很多,财富耗费得很大,却没有给国民带来更多的福利,没有让人们享受到优质的公共服务,反而造就了一个庞大无比的无限政府出来,职能和规模越来越大,人们不停地生产物质财富来供养这个缺乏自我约束、不断膨胀的巨兽,慢慢的,人们感觉有点养活不起它了,于是就形成了中国历史上的一个反复无常、改朝换代的怪圈。人们生产的目的就是为了供养政府,政府回来管制人们,把社会生活的方方面面控制得死死的,但就是形不成一个良性的发展繁荣。人活着不仅是吃饱喝足就够了,还有文明、文化的进步,也是由我们创造的社会财富来支持的,但是现在我们亲手创造的财富却很少用到这上面,或者说做得很不好。这一切背后都是由于中国没有进行政治体制改革,问题的结点集中在钱袋子问题没有解决好,这已经成为关系到中国发展进步,改革是否成功,甚至还能不能进行下去的关键问题。

  我今天想谈的是钱袋子问题,预算问题是中国问题的敏感之处、要命之处、推进社会进步的着力之处。以下几个问题是预算制度中存在的主要问题,谈几点自己的看法,供大家学习和研究中参考,我们共同讨论,相互交流。

  首先是预算程序问题。我国预算程序大致可分为预算的编制、审批、执行监督,这样三个大的程序。刚才冯老师提到的11月10日中央下达各部门,地方要上报预算草案,预算计划,这一点后来有所变化。冯老师说的是预算法规定的,后来实行部门预算以后,这个程序稍稍做了变化,往前提到了9月,后来不行又提到了7月,就是7月初财政部要向各部门和地方政府下达一个指示:中央就要开始编制预算草案了,你们先报一个“建议数”上来。9月建议数报上来以后,财政部要进行审核,然后在11月份下达一个“控制数”,因为报上来的数据可能太大,需要控制一下。这以后,部门也好,地方也好,要根据中央下达的控制数调整自己的计划,到12月初,要向财政部报正式的部门预算草案和地方的预算草案。

  这里提出一个问题,在预算法里面叫预算草案,在我看来不能叫预算草案,因为预算的编制过程已经进行了几个月了,一直还没有脱离开政府,基本上没有外力进入,就是政府“自己跟自己玩儿”,所以,准确的说法应该是“预算建议”,不应该叫“预算草案”。什么时候算可以叫草案了呢,只有人大介入了,公民可以听证,可以提问,民主的程序介入了,这样出来的文字才是预算草案。

  到12月底的时候,财政部把数字都汇拢了,形成下一年度国家的预算草案,上报国务院。国务院会把这个东西批下来(财政部是国务院的下属单位,程序上不存在问题),因为后面还有一个程序。

  大家看到,预算草案已提出半年了,人民代表大会还没有介入呢。1月份国务院批准了预算草案,由财政部报给人民代表大会的预算工委,开始对预算草案提出修改意见,这个程序的主要内容是财政部与人大预算工委交换意见,就预算草案协商,如果有问题财政部要根据预算工委的意见进行修改。修改以后的预算草案在2月份由财政部报人民代表大会财政经济委员会审议。

  每年的2月,是最重要的一个月,就是人大真正介入预算审议程序的时间,人民代表大会最有可能比较充分地审查预算草案、提出问题了。从法律上说,人大是我国宪法规定的最高的国家权力机关,在体制上说是高于国务院的,所以它有权“命令”国务院及其下属的财政部对预算草案进行最后的修正。

  草案修改以后,就是3月的人大会议,其实那时候就没有什么大事了,对预算草案真正的审议程序其实已经走完了。人大开会审议财政部长的报告也就是半天的时间,后来又人说一天半。究竟多长时间呢?全国人大开会也就是十一二天的时间,早些年财政部部长还在会上做预决算报告,这几年也取消了,到现在也没有恢复。其实人大代表来开会干什么?就是审议你这个预决算报告来的。审议报告的时间的确是一天半,但还包括总理的政府工作报告和国家发改委的一个报告,所以真正审议预决算报告还是只有半天的时间。刚才冯老师说去年的预决算报告做得比较好,画了几张图,数字也比过去好看,细致了一点,但仍是草率的,说不上真正的认真。

  我们知道,国外议会的工作基本上就是审查预算,议会的职责所在。历史上为什么会产生议会?就是因为有财政——钱袋子的问题要解决,代表人民,就怎么征税和怎么安排预算问题作出决定。而我们的人民代表大会要做的事情太多了,很多的议程,还有歌功颂德的事情,大家忙得不得了,最重要的财政预算的事情却被挤得剩下十一二天的时间里面的半天时间,指望这可怜的半天审议预决算报告是绝对不成的。

  另外,从制度安排来说人大还缺少一个“预算修正权”。也就是说,人民代表大会介入预算的编制,从1月、2月,到3月大会召开,两个多月的时间内,人大只有最后的审批权,却没有修正权,国家法律里面没有规定人大有这项权力。预算草案只能在上人大会议之前协商,提出意见进行修改,至于修改的内容和程度如何则是秘密的,人大和政府之间对某些问题达成过什么协议,怎么修改当年的预决算报告,我们一无所知,从来没有得到过这方面的信息。这样,拿到大会上,代表们就只剩下两个选择了:要么同意,要么否决,因为不能修正,大家会选择、能选择什么呢?否决是不可能的,我想我们大多数的人大代表不会那样做的。

  对预决算报告的草案,人大这两年开会也有投反对票的,而且人数有增多的趋势,标志着人大也在发生变化。但是人民代表有将近三千人,一两百人不同意还不至于翻车。可是这种情况在地方人大出现了,比如在湖南、广东都发生过这类的事,开人代会把政府的预算给推翻了,没有通过,人家开始行使自己的否决权了。这在县级发生过,而且都是穷地方,大家的日子都不好过,又都彼此熟悉,但是要拿到全国就变成了一个典型的背对背的社会,谁也不认识谁,这个时候在政治高度统一,思想高度一致的社会当中,通过比不通过的可能性要大得多。而且人大代表里有很多是劳模,演员,还有60%以上的在任或退居二线的官员,这样组成的人民代表大会通过任何预算都是没有问题的。但也有一个问题,万一预决算报告没有通过,比如大家对财政资源的配置太不满意了,对民生的状况太不满意了,投反对票的多过了投赞成票的,这种事情会不会发生呢?有可能,虽然可能性很小。万一发生了会怎样?不知道。因为我国的法律也好,制度安排也好,没有应对这方面的任何规定,那时大家肯定得犯一阵子傻了,预算报告没有通过可怎么交代?这是政治上的大事,我国还没有这方面的制度安排来应对这种潜在的突发事件。(点击此处阅读下一页)

  

  预算的问题比我说的要多,比如程序上还有预算的执行和监督,人民代表大会在理论上和制度安排上也是可以介入的,可是有一个问题:我们的人大代表是业余的,除了少数的人大常委会的几个专门的工作委员会以外,没有专职的人大代表。这跟美国恰形成了对照,参议员、众议员是专业的,身份很高,拥有实际可行的权力,配有专门的秘书、办公场所和设备,每个议员背后都有一个整套的班子在为他做事,天天盯着政府怎么做预算、怎么花钱。而我们的代表是业余的,业余的监督专业的,效果可想而知。开完了会,大家回去该干什么干什么,演员回去唱歌,劳模回去干活,开会的时候才集中起来,就那么十几天。尽管平时会有安排看一些文件,到地方考察,那都是有组织的,就是不走马观花,真正对我国政府预算的执行过程,观察、纠错、问责的能力也是非常有限的。就是发现问题了,他们也没有权力立即启动某个程序罢免不称职的或胡作非为的官员,终止腐败行为或滥用纳税人钱财的事情。一般情况下,人代会代表们是不会跟政府的行政运作中过不去的。

  正是由于官员们可以任意控制财政资源,缺乏控制,不受监督,政府在财政资源的配置使用过程中基本上可以为所欲为,没有人管得了,甚至没有谁说得上话,所以,目前财政预算领域发生的所有问题其实都是很正常的。我们指责有的官员腐败,滥用纳税人的钱,公费旅游吃喝,这都是正常的,如果不是这个样子反倒不大正常了。

  我坦白交待,如果我要当官了,也保不齐是个贪官,为什么呢?如果给我那么大的权力,成克杰那样的角色,可以写个条子,一个停车场就批给你,几个亿就出去了,那你“回报”给我几十万、几百万都是小意思了,积少成多,大贪官都是这么“积累”出来的。我只是一个普通的人,我不是焦裕禄,也不是孔繁森,我也喜欢出入那些有吸引力的场所是不是?(笑)周围到处是机会,却没有什么监督控制,我说了算,跟黑老大差不多,不腐败怎么可能?千疮百孔的预算制度起不到监督作用,出了事责任却完全由个人来承担,害人也害己。

  总之,从目前看,整个预算从编制到审批到执行,人代会所起的作用是非常有限的,作为人民财富资源的保护者,预决算的审批者,实际控制与监督权力基本上不存在,或者说非常的飘摇不定,很弱,有的权力是表面上有,可以否决又不能否决,就只有举手赞成,是制度上有问题,代表们行使权力的空间非常有限。人大代表如果不能介入程序、正常地行使权力,法律实际上也就不存在了;
把修正权取消了,其他权力实际上也就没有了。而且人民代表的组成,业余的监督专业的,涉及到人大的改革,所以问题说到根子上还是政治体制改革。

  第二个问题,我简单谈一下透明度。透明度是我国预算中最大的问题,现在大家开始变得关心财政预算了,开始把民主的问题引入到财政税收里面,不像几年以前,那个时候社会上没有人关心税收、预算问题,短短的五六年时间,现在谈税收问题,谈预算的问题,已经变成“敏感问题”了。

  透明度问题直接关系到纳税人权利意识的觉醒,公民交了这么多税,大家会想你拿这么多钱做什么去了?跟我有关系么?我孩子上学得花钱,赡养老人得花钱,失业下岗了得花钱,我的支出没有减少但税却不少交,这样想的人越来越多。权利意识在中国人民心中已经觉醒,包括农民,而酣睡不醒的恰是政府自己。我们在乡村里搞调研,那里的人们说是农民,跟城市居民差不多,维护自己土地的利益,维护自己作为纳税人的权利,闹起事来比城市人还要凶。历史上,由于征税、预算问题出事的,经常的并不在贫困、边缘地区,恰恰在在经济较为富裕的地区,法国大革命就是从巴黎郊区起事的,多大的历史教训?

  咱们回到透明度话题,我看到一位学者讲公开和透明的关系,说公开了不一定透明,对,肯定是公开了才能透明,不透明,说明你公开的还是不够。北京市去年开始有税票发给公民了,同时会告诉人们作为纳税人你为国家做了什么贡献,税具体用在什么地方了。大家好高兴,认为我们的政府终于有进步了,但很快又感觉不对。这些公开的东西,总感觉不完整,有些东西还是没有告诉我们,而且最要命、最核心的“三公”之类的信息不告诉你。所以,公开不一定就透明。选择性的公开,有的公开,有的不公开,真情还是看不清楚。

  我国的预算法里没有规定出这样一条,要求预算应该遵循一个起码的原则:公开的是一般的、必须的、正常的,不公开是例外的、特殊的。我们预算法现在里面有这一条吗?没有。而且公布预算的权力主体是政府,没有控制和监督主体。人们会问,由你来选择什么公开,什么不公开,你没告诉我的,我还是什么也不知道,这跟“说什么听什么,给什么看什么,表决什么就举手”有什么两样呢?不透明是公开得不够,我国法律没有规定哪些东西必须公开,不公开要承担责任。没有法律的规定,就不会有真实而完整的信息的公开。

  其次,我们一讲公开就说是信息公开,政府召开个记者招待会,发言人站在大堂之上,公布一些数据,但是就预算来说,只是公布一点数据是远远不够的,公布的应该是一整套东西,至少要包括这几个方面:预算的依据公开,政府凭什么这样安排预算?依据在哪里?预算编制和审议的过程公开,预算是怎么进行博弈的,中间出过什么问题,出了问题是怎么解决的?预算的执行、监督过程也要公开,出了问题责任到人,究竟谁违反了预算法?应当承担什么样的行政的或法律的责任?都得跟大家说清楚。这些信息都没有,你这叫什么公开?

  预算公开还有一个误区,我们说政府的财政信息要公开,这个没有错,但是不完整。公开不能只是政府信息的公开,因为掌握财政信息的不仅是政府。从1月开始,人大已经介入了预算草案的编制程序,到3月开大会,那么多人大代表都介入了,所以预算公开的主体里应该包括全国人民代表大会,地方人大也是如此。我们的预算法里面都没有这些内容,执行过程中也没有公开,这是一种有缺失的制度安排。

  建议大家看两个东西,一个是《财政透明度良好做法守则——原则宣言》,国际货币基金组织1998年制定的;
一个是《财政透明度手册》,国际货币基金组织2001年颁布的,跟财政透明度宣言再次修订,一起颁布的。这可以说是各国都尊重的标准,可以作为指导性的文件。

  人们经常用一个词来形容政府官员与人民之间的关系,是主人和公仆的关系,其实没有必要,要做比喻,亲兄弟的关系就足够了。兄弟之间,诚信不欺不骗人,是最起码的。政府和人民之间的关系也应该这样,互信、合作,宽容、协商解决之间的问题,涉及亿万人民切身利益的财政税收、预算问题更是如此。

  我国的预算法只管预算内收入,对预算外收入没有规定,只在第37条有规定关于预算外资金由国务院另行颁布实施办法。这等于是人民代表们自动放弃了一大块财政收支的支配、监督权。预算外这块有多大的规模呢?与预算内基本上并驾齐驱,少不了多少。我看电视上报导人大代表那儿开会,一本正经读文件,就觉得有点好笑,你连国家将近一半的财政预算数字都不掌握,都不清楚,这样子开会还有什么意义?人大代表被当成是一种荣誉,好像当了多大的官,其实是认识上有错位。

  有一种说法,我们的人民代表不够专业,看不懂预算,刚才兴元教授也说了。一个演员唱歌当然很好,但是看预算可能就不是那么回事。不过,审议预算是人大代表的职责所在,必须看得懂预算。对于预算草案的编制者来说,也应该给人大代表提供“看得懂”的材料,数据资料是枯燥难懂的,但无论多艰涩、枯燥的东西都是可以用较为通俗和直观的语言表达出来的,这只是一个技术问题,做到并不十分困难。花钱的事有那么复杂吗?用通俗的语言把一个应该怎么花钱的事,就像家庭里头,打油的钱不能买醋,买醋的钱不能买菜,把这么点事说清楚在谁家会是难事?如果你想让他看懂,他就能看懂;
如果不真心让他看懂,他就一辈子也看不懂。纯技术的,专业的问题,可以不必跟人大代表说得很细,但是再复杂的问题也可以用通俗的语言表达出来,是可以做到的,就看是不是想做了。所以,人大代表看不懂不是理由。还有一点,将来人大代表可以直选了,得有个规矩,看懂预算报告。连个预算都看不懂你还当什么人大代表?过去开人代会的时候,电视记者采访人大代表,说您发表点感想吧,他说我听了市长的工作报告很激动,兴奋得一宿没有睡好觉,回去好好落实传达报告。这就是人大代表观念的错位,你是来干什么来的?学报告来了吗?当然这两年情况有所改变。

  财政部门向人大提交的预算,数字过于粗疏,项目所列不详细,级次过少,内容过粗,还没有什么说明材料,这种数字庞大的分类数字,鬼才看得懂,会场安排多少财政部门的工作人员也没用,代表们提问题都不知道从哪儿“下嘴”,这种审议跟没审差不多,走个程序而已。

  其实代表们也无奈。我国预算年度是1月1日至12月31日,人大开会却是在3月,也就是说,预算年度已经开始了,预算草案还在审议中,两个多月的时间,这个国家征税、花钱竟然没有预算约束,到人大会议审议通过,下达到各部门和地方,小半年过去了。这种制度安排下,代表们就是想认真又有什么用?2007年十届人大开会,尽管有的代表很认真,使整个预算的11有文字修改,但金额一分钱都没动。修改预算不动金额,等于没修改,文字润色而已。要我说,这样审议给你半天时间都嫌多,不过举个手,时间足够用了。

  漆黑的教堂里面,只要有一束阳光射进来,就可以清晰地看见灰尘,如果没有这束阳光,我们就什么也看不到。预算公开的内容和方式问题需要法律保证,需要公民的参与。预算审议的过程不公开,预算的执行结果不公开,监督也不公开,没有一个法定的程序、法律的保障必须把这个东西放在阳光下,这都属于我国在预算问题中制度上和法律上的缺失,这些问题都是我们这一代中国人所不能忽视的,不能回避的,以往可以回避,但现在不行了。因为我们的国家发展到这一步了,预算问题已经关系到每个人的切身利益了。大家不要以为我是学生不交税,预算跟我没有关系,其实你就是纳税人,你每天到商店买东西就已经交税了,已经是纳税人了。大家不要认为这些事情跟自己很遥远,进入社会后,你就是每天、每月都要交税的纳税人,要关心自己的权利。如果自己的权益受到侵害,应该怎么办,我想大家都明白。

  希望大家共同合作来推进中国政治民主法治化的进程,而政治民主法制化的标志,首先就是预算的民主、法治化。这是我尽力阐述的观点,谢谢。

  

  ●刘军宁:从财政到宪政

  

  刘军宁:按照财政宪政主义提出的理论框架,我提出了关于财政与宪政两种观念与制度安排的对照。

  第一叫做正统的财政理论,我叫做开明专制的财政理论。这种观点思路很简单:有什么问题解决什么问题,钱可以得到最有效的配置,没有必要走弯路也没有必要在程序和过程上花很多的时间。需要做什么事就筹多少钱,这样能够尽快的完成任务。比如中国目前经济碰到困难、金融危机,怎么解决这个问题?于是,政府制订一个4万亿的刺激方案,来通过财政安排来解决金融危机的问题。这是从目的讲的,

  从动机来讲,这种财政理论假定,只要是政府及其官员就一定是好心好意的为民众办事的,有一颗仁慈之心。只要是在白宫里面的人,中南海里面的人都是一心一意为人民服务的,从来不考虑自己的利益。所以,开明专制也叫仁慈专制。根据这种财政理论,我们只要把钱交给无保留地交给政府花就行了。我们相信他们的好心,不用对他们的动机有更多的怀疑。不用怀疑中南海里面有没有腐败,有没有豪华汽车,他们在里面就干一件事情,就是为人民服务,里面也没有权力斗争。

  这种财政理论假定,本着上述目标和动机的政府可以直接制定政策,不必受到约束,只要是好心一定能够办成好事。其结果是决策者,直接从自己的脑子里面或者身边的人的脑子里面产生出政策方案。就是说,在开明专制下,建议要么从决策者的脑子里面产生的,或者是秘书,下属机构,或者是研究室产生的,是从自身的放大中产生的。

  开明专制的理论预设的后果是什么呢?假定政府是开明的,统治者是天使,用中国的话是明君是圣王。这意味着你不要怀疑他的动机,意味着应该放手让他干,意味着他想怎么干就怎么干。然而,他想怎么干就怎么干,这就是专制了。我们从一个特别好的东西,出发点落实到制度上就完全变了样了。

  这种开明专制的后果是既没有带来开明,也没有带来明君和圣王。开明专制的开明是看不见摸不着的,但专制一定是看得见摸得着的。一旦专制,就难免带来了很多低效和浪费。例如,中国的各级预算里面从来没有说执政党花了多少钱,(点击此处阅读下一页)

  大家也执政党的司库也不知道是谁。

  这样一种财政关系制度的表现是什么呢?第一,整个制度没有民意基础,没有民意约束。为什么不要有民意约束,为什么民意约束是多余的,因为人家是好心,人家宣布自己是好心了还约束他干什么。

  第二是财政和预算的制定,税收法律机构都没有民意基础,不需要经过制度过程。没有制度过程就意味着议案不是从立法机构产生的,各种决策的点子不是从议会产生的,而是从最高行政长官及其周边产生的。

  第三是在社会上不允许对预算或者税收乃至整个财政有实质性的、自由的公开讨论,而且这种讨论即便有一点,也不可能对决策过程产生实质性的影响。所以在本质上还是没有实质性的公共讨论。

  关于税收和财政,这是我刚才讲的开明专制的制度表现。如果决策者,或者是公共政策的制定者和执行者是仁慈的,任何限制是多余和没有必要的。如果决策者或者是最高统治者是仁慈的,你要约束他的话只能防止他做好事,让一个好人做好事,要拿制度约束他,对仁慈的统治者来说,制度是多余的,所以决策就没有必要经过制度过程。因此仁慈的动机和制度约束不能同时存在。开明专制的财政观是反民主的(无民意基础),也是反宪政的(抵制有限政府、主张无限政府)。

  另外一种财政理论叫财政宪政主义(fiscal constitutionalism),它是基于与上述不同的预设与制度安排。这种财政理论依据的是经济人假设、无赖假设。它假设任何官员和统治者都不是天使,也不是圣王、明君。相反,他们总是会在执行公务的过程中有追求自身利益的倾向。

  这种财政理论认为,政治是一个市场。像商品价格从交易过程中产生一样,法律与制度只能从代议的与民意的制度过程中产生。执行者和官员都必须接受以民意为基础的制度约束。与开明专制的财政理论不同,,财政宪政主义认为必须对官员,对执政者加以制度约束,这个制度必须有民意基础的。

  财政宪政主义与开明专制的财政理论关注的焦点不一样。财政宪政主义更关心制定政策,法律与税收决策的制度框架与过程是否合理,而不关心结果是什么。财政宪政主义更关注的是过程,而不是结果。开明专制的是结果,而完全不在意过程。财政宪政主义致力于防范执政者的私利进入政治过程,而开明专制财政理论则完全无视执政者的私利是否会转化成政策、法律。

  在财政宪政主义者看来,如果政治也是市场的话,决策者追求利益最大化的倾向是不可避免的。我们举个例子。以财政宪政主义来对4万亿刺激方案进行检验。这个刺激方案符合我们刚才讲的开明专制的一切要素,一颗要解决问题的好心,不诉诸以民意为基础的制度过程,直接拍板说4万亿解决问题,按照开明专制的财政理论这样做就能解决问题。

  按照宪政财政主义说,这样做不解决问题。首先这个方案没有经过制度过程,其次,其中在实施过程不接受社会的有效监督。中国有这么多记者,关心公共事务的朋友,有人愿意做个4万亿观察,专门搜集4万亿中被滥用的故事,这样的网站在中国能办成吗?为什么办不成呢?要么对自己的好心没有信心,其实我不是那么好心,要么对自己的能力没有信心,虽然我是好心,我这样做也达不到那个后果,你们都观察的话把我们的底揭穿了,最好别观察了。我们还回到出发点上,我告诉你们我要好心,我好心要给大家办事,我心多好事办多好,你们别追究,你一追究我脸上挂不住,最好别办这样的网站了。

  我们先不批评开明专制,而是先对财政宪政主义提出一种可能的批评。任何一个人都会这样的批评财政宪政主义:为什么财政宪政主义要反对开明专制的财政理论,难道开明有错吗,难道仁慈有错吗。

  先让一步来回答,在任何政治体制当中,或者在对任何政治体制的考量当中,仁慈不是最重要的,公平才是最重要的,仁慈是一个没有办法衡量的东西,而且好心未必能办出好事,而且仁慈是没有办法度量的东西。我看到希腊神话里面的正义女神一定是要蒙上眼睛的,因为她如果不蒙上眼镜一看双方都很可怜,一发仁慈公平就没有了,所以最好别看,虽然结果有时候不那么仁慈,但至少是公平的。并不是政府应该不仁慈低,而是正义与公平才是衡量政府好坏最重要的标准,因此以仁慈为出发点本身就是一个错误。

  况且,没有有效的制度约束,仁慈是没有保障的,光说好心,门口写五个字,究竟在里面干什么我不知道。现在这么多贪官揭露出来,每年贪官人均贪污量是以几何数字增长,我怎么知道那五个字能保障你。所以,这种仁慈是没有保障的。对比之下,财政宪政主义的经济人假设并不是要说明政治家是绝对自私的,而是说政治家可能有追求私利的倾向,如果没有适当的制度约束,这样的倾向会加剧,所以,要从制度上和舆论上加以防范。

  陳水扁当了总统,退休生活已经完全有保障了,还贪污那么多。我完全承认台湾是中国的一部分。同时,这意味着很多东西,比如说中国人可以实行民主政治,如果台湾的政治家就是中国的政治家,这也可以说明像陳水扁那样的政治家可能是不仁慈的,可能是很“经济人”的。开明专制的财政理论对政治家的假设是错误的。

  如果没有制度约束,政治家的仁慈更加靠不住。我们会发现这样一些事情,政治中有个奇怪的规律:受欢迎的政治家刚上台的时候总是特别受欢迎,但是受欢迎程度永远是递减的,在位的时间越长,就会越来越不受欢迎,没有一个政治家可以无限的越来越受欢迎。这说明民众也相信政治家是永远仁慈的。

  在回过头来看,财政宪政主义认为,是关于财政的正确选项无论是好是坏不能是现成的,不能是最高行政长官的脑子里面,而是特定的制度过程中产生的,像价格一样,既使是最高行政长官脑子里面模拟的价格与市场一致,也没有充分的理由废弃产生决策的制度过程,就算发改委模拟的价格和市场价格完全一致,也不能因此废除市场。如果政治是市场的话,过程就不能省略,这是财政宪政主义的非常重要的立场。政治家选择政策,应该像消费者选择商品价位一样从一个制度过程中产生,而不能以自己脑子里面先定的为主。财政宪政主义形成政策选项的制度是合适的,从中产生的政策选项也是合适的。如果没有一个恰当的形成财政决策的制度过程,既使是从中产生的决策是恰当的,这样的恰当对于长久而言是没有意义的,因为不能持续,像碰巧买到了便宜的东西,但人不能总是有便宜捡到的。

  在中国,与财政有关的制度没有民意的基础。我不知道我委托谁代表我了,但是我知道我被谁代表了。你们在坐的诸位有谁知道你们选谁做你们的民意代表了吗?没有人知道。可见,这样的制度是没有民意基础的,中国的财政既没有制度基础也没有选民基础。大家注意到这个递进关系,没有民意基础的制度在中国的财政过程中没有起到实质性的作用,中国的财政既没有制度基础也没有民意的基础。

  中国的财政有党政统揽,没有硬约束,没有人可以强制改变什么。而现行的宪法与立法机关又自我弃权。我们看看法律,中国宪法第62条规定,审查和批准国家预算和预算执行情况报告的权力专署人民代表大会。这意味着人民代表大会不是一个过程,只能说“是”或者“不”,而且基本上没有机会说“不”,只有一种可能性就是说“是”。税收立法实质上由国务院行使的,1984年六届人大制定一个法律说以后税收人大就不管了,国务院看着办吧,你们想怎么收就怎么收。

  国务院也的确是这样做的,国务院不折不扣的完成了全国人大交给的重任,就像你把你家保姆工资的决定权交给保姆了,你让保姆来决定自己的工资,拿多少保姆自己看着办,以后想涨多少就涨多少,高兴告诉我,不高兴告诉不用告诉我。这个法律就是这个意思。可见宪法和立法制度在预算中是自我弃权的。

  我们再看美国的宪法,第1条第7款规定,一切征税议案应该首先由众议院提出。这说明,众议院的立法活动本身就是个制度过程,,而不仅仅是说是或不是的表决机器。一个议员提出议案,反复的讨论,数读通过,才交由总统签署。这就是市场定价一样的制度过程,非常的凑巧,美国宪法200多年以前,也是把政治看作是市场的过程。美国许多法律是议员的名字命名的。但中国没有哪项法律是以人民代表的名字命名的,都是国务院交一个法案,到人大盖章就是一个法律,不是经过制度产生的,是国务院颁布给人大的,然后人大盖章再颁布给全国人民了。

  在财政宪政主义之下,首先要有一部起作用的宪法,不能只说是或者不,更不能自我弃权。在宪法之下,有一套基于民意的政治立法制度,在座的每一个人都应该知道你们委托谁在政治上代表你们进入了立法机关,立法机关不能是官员的代表而应该是纳税人的代表。从立法机关的制度过程中,而不是从官员的脑子中产生的。财政,从预算到税收都应该是透明的。尽管有了民意机构,在社会上还应该对财政,对预算。对税收有自由公开的辩论。应该有恰当的机制反过来影响立法机关和行政机构的决策,如果这几个要素具备了,我财政宪政主义就初步得到了落实。

  我就讲这么多,谢谢大家。

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