陈潭:公共政策变迁的过程理论及其阐释

发布时间:2020-05-28 来源: 感悟爱情 点击:

  

  摘 要:公共政策变迁是人类社会基本的正式制度变迁模式,是围绕集体行动而开展的自发的或通过人为安排的秩序演进过程。政策变迁除了呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个结构性逻辑外,还表现为政策失效、政策创新、政策均衡三个阶段性逻辑。任何一项公共政策的变迁都可能无法回避均衡—失效—创新—均衡这种方程式循环。因此,研究公共政策变迁的过程理论对于理解和掌握政策变迁的内在规律具有重要的理论意义和应用价值。

  关键词:政策变迁;
过程理论;
政策失效;
政策创新;
政策均衡。

  

  社会变迁基本上表现为制度变迁,因为人类社会有史以来都是通过自发秩序和人为规则不断演进的。公共政策变迁是制度变迁的正式而又基本的形式,任何时代和社会条件下的制度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的。依据变迁时序和表现形态,政策变迁呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个主要特点,并在内在逻辑和相关变量的支持下生成了一系列理论命题。[1]为了进一步厘清公共政策变迁的基本理论,本文拟从政策变迁的过程作阶段性探讨。

  

  一、政策失效

  

  众所周知,一项公共政策之所以需要或可能开始某种程度的转换与变更,往往都是因为这项政策本身已经缺乏对社会发展的推动力和协调并满足人们利益的吸引力,政策的收益已经不足以补偿其成本的支出。这表明该项政策已经变得“不好”甚至“坏”了,整个政策处于“零利润”状态,它已经不能有效地维持和推动某一领域或政治、经济、文化、社会整个领域的发展,这时的公共政策已经处于非合理或非良性状态。我们把政策失衡的这种状态所处的阶段称之为“僵滞”阶段,这也是政策变迁的起始阶段。而在这个阶段,公共政策的主要特点表现为失效。事实上,“事物的不断发展变化,与政策相对稳定性之间的矛盾,决定了每一项政策都有其失效过程”[2]。而且,正是源于政策失效才诱发了政策的演化和变迁。

  所谓失效,顾名思义就是失去效力、失去功用。其英文表述为failure,可以理解为失灵、失败,一般指的是丧失效力、丧失作用。失效中的“效”,可以是效用,可以是效能,可以是效果,也可以是效率,还可以是效益。“效用”指的是物质或劳务本身所具有的使用价值或有用性,是物质或劳务的客观属性;
“效能”主要侧重事物活动的能量考察,强调的是某物具有的能力,比如政府效能通常指的是政府能力;
“效果”主要侧重对活动成果的考察,强调的是活动的结果,而对得到成果所付出的代价一般不予考虑;
“效率”一般指的是消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率,亦即投入与产出的对比关系,效率包括效果;
“效益”是指社会活动所消耗的劳动量与所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较,可以说它包含两层含义:一是投入与产出的对比关系,二是产出必须符合社会需要。效益函数可以由效能、效用、效果、效率等变量所组成。因此,失效可以说是丧失效能,或丧失效果,或丧失效率,或丧失效益。本文统一用“效力”来概括和取代上述这些“效”系词汇,所谓政策失效便指的是政策失去效力。政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响,即一项政策付诸实施以后,所导致的社会问题的解决或激发、社会结构的改变以及社会发展的加速或停滞等一系列变化。[3]我们所讨论的公共政策失效是指一项公共政策在运动中的效力退化过程或效力丧失状态,它在实施过程中无法促进社会资源的优化配置,有时反而导致政策本身资源和社会其它资源的浪费。

  按照公共选择学派的看法,公共政策失效的原因主要包括:(1)社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益;
(2)现有的各种公共决策体制及方式(投票规则)的缺陷;
(3)信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉积成本、先例等对合理决策的制约;
(4)政策执行上的障碍。[4]公共选择学派倾向于从公共决策本身的复杂性和困难以及既有公共决策体制和方式的缺陷即公共政策制定的角度探讨公共政策失效。肯尼思•阿罗(K.Arrow)的“阿罗不可能定理”、曼瑟尔•奥尔森(M.Olson)的“集体行动的逻辑”以及古典“投票悖论”揭示的个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的不可能、帕累托累进(Pareto improvement)的一致性共识达成的困难和“多数人暴政”的恶果反映了公共决策体制具有的内在缺陷,不完全竞争的政治市场引发的信息不充分和信息不对称现象、官员的寻租和政府的自利性、投票人的短视以及“合理的无知”等所反映的政治市场中的固有缺陷,都有可能由公共政策缺陷而导致公共政策的失效。

  政策分析学派倾向于从政策制定、政策执行和政策评估的政策过程角度对政策失效进行探讨。比如爱德华(G.C.Edwards)从沟通、资源、执行者意向即行政组织结构方面予以探讨,郭谨(M.L.Goggin)从信息沟通的角度予以探讨,史密斯(T.B.Smith)从具体执行因素方面予以探讨等。其中,美国政策科学家史密斯在《政策执行过程》一文中认为,理想化的政策、执行机构、目标团体和环境是影响政策执行的重要因素。具体来说,政策的形成、类型、渊源、范围、及受支持的程度,社会对政策的印象;
执行机构和人员、主管领导的方式和技巧,执行的能力与信心;
目标团体的组织或制度化程度,接受领导的情形以及先前的政策经验;
社会的政治、经济和文化环境的不同;
凡此等等都是影响政策执行成败所需考虑和认定的因素[5]。可以说,政策执行的障碍是造成公共政策失效的主要原因。而魏斯(C.H.Weiss)与马琼(G.Majione)则从政策评估的角度作了表层化的分析,认为政策或计划的失败原因有两个,一是计划不能像设计的那样得以实施(计划失败),二是计划按照设计进行,但没有获得预期结果(理论失败)。[6]据此,帕顿(C.V.Patton)和沙维奇(D.S.Sawicki)认为“政策或计划的评估主要注重理论失败”。

  制度经济学派倾向于从政策的无效率和政策供给不足探讨政策失效。林毅夫认为,维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡,这二者都属于政策失败。政策失败的起因有以下几种:统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。[7]作为财富最大化者的统治者,为了自己的统治安全和执政偏好可能缺乏新的政策安排激励,加之其有界理性和有限的知识信息,因而不能矫正制度安排的供给不足;
统治者不可能改变原来为自己服务的合法统治的意识形态,所以极力去维持旧的无效率的制度安排并为意识形态纯洁而战;
官僚机构问题恶化了统治者的有界理性并增加了国家的交易费用,如果建立新制度安排所能带来的额外利润被官僚自利行为滥用掉的话,那么新制度安排就建立不起来;
制度安排的变迁经常在不同群体的选民中重新分配财富、收入和政治权力,如果集团利益无法满足或补偿,那么新的有效率的制度安排可能无法建立;
此外,社会科学的知识储备不足是造成有界理性的原因,也是不能矫正无效率政策的原因。

  公共选择学派、政策分析学派、制度经济学派的学者们从多个角度为政策失效进行了解构,为理解政策失效作了深层次的阐释。综合他们的观点,我们认为政策失效的表现和原因可以从下列方面作出解析。就政策失效的表现来说,可能具有其中某些表征:一是政策负效应明显,政策效率低,政策效益为负值,如人民公社制度;
二是政策维护成本高昂,政策功能式微,如原有户籍制度和现行人事档案政策等;
三是违背普适的价值观,如《生活无着的城市流浪乞讨人员收容遣送办法》及其他一些歧视性政策;
四是舆论反映和公众意见强烈,如原有三农政策等等。就政策失效的原因来说,主要有以下可能性:一是政策本身的缺陷。由于政策目标不明确、政策决策体制障碍、决策信息不完全、决策者的短见等因素导致政策的科学化和民主化的不足。二是政策执行的障碍。政策人员的领悟水平差、沟通程度低、政策执行资源短缺、“上有政策、下有对策”扭曲式的执行方式等都有可能导致“政策相关低度化、政策调控疲弱化、政策效应短期化、政策运行阻隔化”[8]的现象。三是政府自利性的存在。政府作为一个非市场机构,其收入来源主要是税收,支出则用于提供公共服务和公共福利,但其自利性的存在有可能偏离政策的公共性,从而导致政策执行阻滞和效率缺损。四是政策时滞的惯性。时滞的存在使政策不同程度地出现惯性和惰性,旧政策的“沉淀”与新政策的“生长”同时存在,因此摩擦和失效不可避免。五是利益集团的博弈。政策参与各方特别是利益集团之间出现相互拆台、互不买账的现象,或者是集体行动困境导致“搭便车”行为,致使政策失效。六是政策环境的变化。知识、技术、市场、意识形态、国际形势、公共危机等方面的改变将导致政策的部分或全部失效。

  比如,现行人事档案制度的渐变失效就是基于政策环境的变化,特别是由计划经济向市场经济转型过程中,所展现的“政策语境的转换和政策文本的固化”之间的张力,也是原有政策刚性条件下时段位移的扭曲性执行。计划经济时代的政策仍然运作于市场经济时代,反映了人事档案制度的政策时滞,也从一定程度上反映了“单位人”向“社会人”转化过程中政策的阵痛,政策失效也就不可避免。现实生活中所存在的“死档弃档”、“档案克隆”、“人质档案”、“虚假档案”等现象的存在无不折射出人事档案制度的失效状况。

  

  二、政策创新

  

  在一般常用语境中,我们常常把政策变迁等同于政策创新,可见政策创新在政策变迁理论中的重要地位。实际上,政策创新和政策变迁具有不同的含义,它们两者之间的关系是一种包含与被包含的关系。政策变迁包含着政策创新,政策创新只不过是政策变迁过程的一个方面和环节而已。按照约瑟夫•熊彼特的经典定义,创新就是“实施新的组合方式”(新的商品、新的生产方法、新的市场以及新的组织)。[9]那么,作为社会创新之一的政策创新就是基于旧政策老化失效的情况下,寻求新的政策组合方式,选择成本小、收效快的组合路径,探索良性的政策替代方案,从而摆脱政策困境,使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来。理论与实践表明,政策创新是由其内部因素和外部因素所引致的。假设Pi表示政策创新函数,I为内生变量,O为外生变量,那么政策创新的函数关系可以表达为:Pi=f(I,O)。其中,内生变量I主要指的是政策成本与政策收益的比较利润(v),外生变量O应当包括资源禀赋(r)、技术变化(t)、市场需求(m)、利益集团结构(g)、意识形态(i)、知识信息(k)、危机事件(c)、权力更替或体制变革(s)等。因此,政策创新函数式又可具体细化为:Pi=f(v,r,t,m,g,I,k,c,s…)。

  内生变量是政策创新函数的主要决定力量。前述的政策失效表明政策创新函数的变化,而政策失效是诱发政策创新的直接原因,因为原有政策处于停滞状态,政策没有了“利润”即“零利润”或“负利润”,无法有效支持政策对经济的推动和社会的发展。利润,是熊彼特技术创新和技术扩散的动力。在熊彼特看来,创新者是推动社会发展的唯一动力。当利润与创新之间的联系成为社会共享的信息时,利润就成为了为减少不确定性所作创新努力所必有的报酬。鼓励人们追求高利润的社会,由于客观上是鼓励创新以应付可能发生的有利或不利于人类发展的事件,从而有更高的概率在社会进化中生存和发展。[10] “利润”是指社会价值体系在受到扰动之前和之后的差别,“利润”的量度也源于成本与收益的比较,当收益大于成本时,政策创新便随之产生。L.E.戴维斯和D.C.诺斯认为:“如果预期的收益超过预期的成本,一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时,我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”[11]。“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现,才导致了一种新的制度安排(或变更旧的制度安排)的形成”。[12]他们认为,一种新的制度安排只有在下述两种情形下才会发生:一种情形是创新改变了潜在的利润,一种是创新成本的降低使安排的变迁变得更合算了。诺斯看到了4种可能的新收入的根源:(1)规模经济;
(2)外部性;
(3)风险;
(4)市场失灵。这4种原因对诺斯的制度创新模型来讲是内生的,而纯粹的收入再分配情况是外生的。但是交易成本并不必然会推动政策的创新,只有当个人偏好转化为集体偏好时,(点击此处阅读下一页)

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